北京大学中东研究中心和北京大学卡塔尔国中东研究讲席项目于2021年11月17日发布第5期北京大学中东研究评论《美国中东战略收缩与索马里政策》（英文原题Understanding US Policy in Somalia: Current Challenge and Future Options），作者保罗·D·威廉姆斯(Paul D. Williams)。

摘  要

在稳定索马里局势方面，美国有着切实但有限的国家安全利益。2006年以来，美国在索马里关注的重点一直是减少索马里“青年党”（al-Shabaab）（与“基地”组织有关联的伊斯兰主义反叛组织，试图推翻索马里联邦政府。以下简称“青年党”）的威胁。历届美国政府都尝试通过军事和政治双重手段实现这一目标。然而，消耗了大部分资源的军事行动只取得了战术上的成功，并没有从根本上改变战略格局，无论是“青年党”还是联邦政府都不太可能取得压倒性的军事胜利。

美国需要的是通过政治手段，集中外交力量，确保两个相关谈判解决方案的达成。首先是索马里联邦政府（Federal Government of Somalia, FGS）和索马里联邦州（Federal Member States, FMS）之间需要达成真正的政治协议，对索马里联邦制下治理的问题做细节性阐述，从而制定出新的全面的安全战略。这一协议的达成，应是美国在处理索马里问题上的首要任务。其次，如果联邦政府和各州之间能够顺利达成协议，美国则需要支持已和解的索马里当局与“青年党”之间开展和平谈判。从这一点来看，美国必须明确其空袭的战略目标是促使“青年党”领导人通过谈判结束内战。

导  言

唐纳德·特朗普担任美国总统期间，几乎禁止了所有索马里公民入境美国，并放宽了打击针对涉嫌与“青年党”有关人员的约束条件。2017年9月，他在总统公告中指出：“美国政府已经确定索马里为恐怖分子的避风港。恐怖分子将索马里北部、中部和南部欠治地区作为‘天堂’，以此为基地计划、筹备和实施行动。对于企图加入恐怖组织、威胁美国国家安全的个人而言，索马里仍然是他们的目的地。”根据这一评估，特朗普政府在索马里大幅增加了以空袭为主的军事活动。

2020年1月，3名美国安全人员在“青年党”针对美国驻肯尼亚曼达湾海军基地的袭击中丧生。这是“青年党”长期以来针对美国袭击中的一起。2016年2月，摩加迪沙离港航班中的一台笔记本发生了爆炸；2017年10月，摩加迪沙中部的一辆大型卡车发生了爆炸；2019年1月，内罗毕都喜酒店（DusitD2 Hotel）遭到袭击；同年9月，美国驻索马里巴勒多格（Baledogle）基地遭到袭击。曼达湾袭击事件不久后，在提交美国参议院军事委员会的一份声明中，汤森将军（Stephen Townsend） （时任美国非洲司令部/the United States Africa Command/AFRICOM司令）指出：“‘青年党’是世界上最大并且最活跃的‘基地’组织网络，是时至今日美国利益所面临的最大危险”。

相较于特朗普政府对索马里除增加空袭频率以外的政策，美国近几届政府对索马里政策在战略目标上大体一致。20世纪90年代，美国开始在索马里开展反恐行动，搜寻涉及“基地”组织、1998年美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆袭击事件的关键人物。2006年起，“青年党”成为美国在索马里关注的焦点。由于担心“青年党”会将不稳定因素传播到更为广泛的非洲之角地区，从而影响索马里沿海航道安全，2007年以来，美国支持非洲联盟与索马里联邦政府一起打击“青年党”，并于2008年3月将“青年党”认定为“外国恐怖组织”。自21世纪初期以来，美国政府一直试图通过与埃塞俄比亚、乌干达、肯尼亚、非洲联盟、联合国、欧盟等非洲和国际伙伴开展合作。通过建立体系完善的索马里国家机构，包括建立地方安全部队、利用美国军事力量帮助遏制和削弱“青年党”，稳定地区局势从而实现美国国家目标。

本文的其他章节总结了美国在索马里的使命，分析了使命的执行情况，并评估了美国在索马里政策的有效性。最后，基于保持现状、寻求谈判和军事脱离三种途径勾勒出美国未来参与索马里事务的三种蓝图。

美国在索马里的使命是什么？

2018年8月，现任美国驻索马里大使、前助理国务卿帮办唐纳德·山本（Donald Yamamoto）在其任命听证会上概述了美国在索马里政策的四个目标：一是支持索马里建立民主制度，政治家当责；二是建立行之有效的索马里安全力量；三是实施维护社会稳定和复苏经济发展的项目；四是在索马里全境提供人道主义援助。这些目标与特朗普政府2018年12月公开发布的非洲战略不谋而合，强调应对激进的伊斯兰恐怖主义，促进美国在非洲大陆的商业利益最大化，高效且有效地使用援助资金。此外，2018年美国国防战略重心从反恐向国家间“战略竞争”的转移也无疑将影响美国未来的索马里政策。

然而，实践中美国历届政府并没有对上述目标给予同等的重视。在对索马里断断续续的外交努力中，美国将绝大多数资源投入在了打击东非“基地”组织和2006年以来的“青年党”中。如今美国在索马里的战略任务涉及政治和军事两个方面。

政治轨道上，重点是建立行之有效的索马里国家机构，增强以索马里国家军队以及联邦和地方警察力量为主的安全力量。1991年索马里中央政府垮台后，直至2000年在各国支持下，索马里过渡国民政府（Transitional National Government）在吉布提成立；随后的2004年，过渡联邦政府（Transitional Federal Government）在肯尼亚成立。新的过渡期一直持续到2012年9月索马里联邦共和国成立。2013年1月，虽然美国正式承认索马里新政府，但是在联邦政府和各州势力之间摇摆不定。截止2020年初，美国特朗普政府的官方立场为“索马里联邦政府与各州之间的和解是为所有索马里人重建治理、增强安全和走向繁荣的关键一步。”

军事轨道上，自2007年非洲联盟驻索马里特派团（African Union Mission in Somalia/AMISOM）（以下简称非索特派团）部署以来，美国的主要目标一直是削弱和遏制“青年党”。为此，美国向非索特派团和索马里国家军队提供了大量安全援助。

美国如何执行其在索马里的使命？

政治方面，美国的外交手段一直乏善可陈。2013年美国正式承认索马里联邦政府后，一直到2016年奥巴马政府才任命了1991年以来首位美国驻索马里大使。2017年特朗普上任后，在填补包括国家安全委员会和国务院在内的相关外交职位方面进展也十分缓慢。直至2018年7月，美国国务院只有一名助理国务卿帮办负责非洲事务。直至2018年11月，美国驻索马里大使才开始全职驻在位于索马里的使馆官邸，在此之前使团办公地点设在肯尼亚内罗毕，大使则是不断往返于两国之间。此外，美国继续支持改善索马里选举进程。索马里1991年以来的首次联邦民主选举已定于2020年或2021年举行（索马里兰不包括在内，该地区已多次举行了一人一票的总统和议会选举）。但鉴于索马里的安全状况和技术挑战，索马里国家独立选举委员会（National Independent Electoral Commission/NIEC）主席哈莉玛·易卜拉欣（Halima Ibrahim）提出两个选举方案：拟定将于2021年3月或8月结束联邦选举。在索马里国内反对者们批评总统非法延期选举的同时，美国及大多数国家支持推迟选举（编译者注：2021年7月和11月索马里已分别开始了上议院和下议院选举，但采用了非直接选举的形式）。

人道主义援助方面，美国一直是索马里最大的援助国之一，特别是在帮助索马里应对饥荒和旱灾方面做出了重要贡献。2006年以来，人道主义救济和善政援助占美国对索马里援助支出的绝大部分。

军事安全方面，数百名美国军人目前定期部署在索马里，在非洲司令部、美国非洲陆军（US Army Africa）、非洲之角联合特遣部队（the Combined Joint Task Force-Horn of Africa）、联合特种作战司令部（Joint Special Operations Command）和驻摩加迪沙的军事协调小组（Military Coordination Cell）等多个指挥部下开展行动。2016年，奥巴马政府扩大了美国在索马里的军事行动，其主要目标是在索马里未被正式认定为“敌对行动活跃区”的地区保障美国、非洲联盟和部分索马里安全人员的人身安全。2017年3月，特朗普政府更进一步将部分地区指定为“敌对行动活跃区”，这一举措让美军指挥官在确定目标和批准空袭方面有了更大的回旋余地。在这些权限被扩大的前提下，美军延续了多项长期活动，例如长期向非索特派团提供安全力量援助、2019年以来向索马里国家军队提供安全力量援助、开展进攻性地面行动和其他动态行动、自2007年1月起采用空袭方式打击有关目标以及加入国际相关联盟参与打击索马里海盗等。

美国的政策在索马里有效吗？

如果有的话，美国在索马里的政策多大程度上产生了积极影响？对此，人们的看法莫衷一是。

现行政策的支持者们认为，美国的外交、人道主义援助和军事行动推动了索马里局势的好转，使其从一个“失败”国家转变成为了“脆弱”国家。他们认为，尽管非索特派团存在种种问题和缺陷，但其在推动国家军队发展方面所做出的努力成功遏制了“青年党”，使“青年党”不再对索马里政府构成致命威胁。此外，2012年以来，索马里中部和南部成功构建了政府架构，即联邦政府和各州政府。2017年，新的国家安全框架也在伦敦会议上以安全协议的形式获得了认可。

与此同时，现行政策的批评者们则认为，由于美国过分聚焦于重建一个索马里中央政府，加之2006年对埃塞俄比亚干预索马里内政的支持，美国直接导致“青年党”从一个小型极端主义派别转变为强有力的反叛力量。就此而言，美国政策实际上是支持了一个受外部力量维系的、无效的和腐败的政府，这从某种程度上坐实了地方对中央政府“掠夺性实体”的看法，从而鼓励了地方行政机构追求更大的自治权力，也强化了“青年党”的宣传机器和招募基础。

批评人士指出，特朗普的索马里政策是通过反恐视角制定的，白宫过分依赖空袭和特种部队消灭“青年党”领导人，但却没有能够从根本上削弱“青年党”在国外发动重大恐怖袭击的能力。他们呼吁美国从索马里撤军，为基层领袖的政治和解让步。

最后，围绕美国空袭和地面进攻行动的争议可能是媒体和政治话语中被提及最多的。在特朗普政府的领导下，由于袭击频次的明显增加，平民伤亡问题变得尤为敏感。类似的伤亡事件很少受到美国军方的承认，但却在索马里媒体上被频繁报道，导致了索马里平民对美国敌意的增长。

美国介入索马里的未来是什么？ 

从广义角度分析，美国未来参与索马里事务存在三种情景：

1.保持现状。美国沿着与当前大致相同的道路继续前进，在一场已经陷入僵局的战争中继续投入资源。在政治上，实现索马里精英之间的真正和解以及解决中部和各地区之间紧张局势的前景依然渺茫。在军事上，大部分资源继续用于支持非索特派团针对“青年党”的反恐行动，包括维持美国的空中打击和有针对性的地面行动，以及继续对国家军队和索马里警察的援助。然而，一些外部因素会使美国保持现状的可能性受到不可预估的影响。例如，非索特派团的持续缩编，欧盟财政支持的大幅度削减（出于英国脱欧的现实和2021年后结束非洲和平基金承诺的设想），或其他外部行为体寻求扮演索马里主要安全伙伴的角色。

2.寻求谈判。为了达成本文所概述的两项协议，美国开展更积极的外交努力，动用更多的政治力量。首先，建立国际伙伴联盟，旨在推动索马里联邦政府和各州政府达成和解，在安全战略方面达成一致：优先打击“青年党”。美国采用更加公平的方式对待联邦政府和各州政府，接受索马里各行政机构均不具备通过民主选举产生的合法性，联邦政府接受其无法主导各州政府的结果。其次，支持索马里政府与“青年党”开展谈判。这包括一系列复杂的问题：谈判是否可以由联邦政府单独完成，还是只能与各州政府合作完成？谈判是否存在前提条件？进行分阶段会谈或还是“幕后”会谈？是否针对“青年党”内部氏族代表开展专门谈判？氏族长老在谈判中扮演何种角色？美国的角色是否应该公开？还有哪些国家（如果存在的话）应该参与这一进程？哪些外部行为体会支持或破坏谈判？（埃塞俄比亚、肯尼亚、土耳其、阿联酋、沙特阿拉伯和卡塔尔领导人的反应将尤为重要。）美国则不大可能沿用在阿富汗采取的方式（在阿富汗，美国政府与阿富汗政府分道扬镳，与塔利班进行了直接谈判）。

3.军事脱离。认为“青年党”不会对美国国家安全利益构成重大威胁，并较大程度地脱离索马里。在这种情况下，尽管非洲司令部明确对“青年党”构成的威胁表示担忧，但随着“9·11”后反恐战争的普遍降级和五角大楼将重心转向大国竞争，美国在非洲事务的参与度将整体减少。作为转变的一部分，美国将决定减少其在索马里的行动。索马里联邦政府将越来越多地向土耳其或在较小程度上向欧盟寻求安全援助。其对“青年党”的战争将维持僵局，如果美国的军事脱离与非索特派团的大幅缩编同时发生，那么“青年党”的势力将有可能迅速壮大。在这种情况下，如果继续专注于其他优先事项，美国可能会保持有限的政治参与度和人道主义援助，在当地的影响力也将会下降。

说明

本文编译自英国皇家国际事务研究所2020年7月14日发布的报告《理解美国在索马里的政策——当前挑战和未来选择》（Understanding US Policy in Somalia: Current Challenge and Future Options），作者为保罗·D·威廉姆斯（Paul D. Williams），编译者为马琰琪。译文根据文章内容添加了中文标题《美国中东战略收缩与索马里政策》。

作者简介

保罗·D·威廉姆斯，美国乔治·华盛顿大学艾略特国际事务学院教授。最新著作为《为索马里和平而战：非洲联盟驻索马里特派团2007至2017的历史和分析》（牛津大学出版社，2018年）。

译者简介

马琰琪，北京大学外国语学院阿拉伯语言文化系2020级博士生。

  北京大学中东研究评论 第5期

  美国中东战略收缩与索马里政策

  保罗·D·威廉姆斯

  北京大学中东研究中心

  北京大学卡塔尔国中东研究讲席项目 

  2021年11月17日

  电子邮件：pku_qcmes@vip.sina.com

  Peking University Middle East Review: Issue 5

  Understanding US Policy in Somalia:
  Current Challenge and Future Options

  Paul D. Williams

  Center for Middle Eastern Studies,
  Peking University (CMES-PKU)

  State of Qatar Chair Program in Middle Eastern
  Studies at  Peking University (PKU-QCMES)

  November 17, 2021

  E-mail: pku_qcmes@vip.sina.com

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