北京大学中东研究中心和北京大学卡塔尔国中东研究讲席项目于2021年12月6日发布第8期北京大学中东研究评论《拜登政府与中东：可持续推进的政策建议》（The Biden Administration and the Middle East: Policy Recommendations for a Sustainable Way Forward），作者为保罗·萨利姆（Paul Salem）、杰拉尔德·费尔斯坦 (Gerald Feierstein)和罗斯·哈里森（Ross Harrison）。

一、中东政策的战略考量

拜登入主白宫后，其政府面临着繁重的国内日程与无数的外交政策挑战。巩固与欧洲盟友的关系和采取有效政策进行大国竞争这两大任务，可能会使中东问题淡出新政府的视线。

此外，无论是美国的盟友还是对手，对美国在中东地区所做承诺和对美国政策稳定性的疑虑，均有所增长。拜登政府将面临挥之不去的对美国国家声誉的担忧——质疑美国是否还是一位“可靠伙伴”。

拜登政府还将面临另一逐渐演变的重要现实：至少在过去的一个世纪里由大国塑造的中东，如今正身处内部转型之中，这一转型使得中东更加抗拒外部势力对政治结果的干预。这一现实如今在地区大国中尤为明显：地区大国身陷中东动荡的阵痛中，在推行自身的政治主张时变得更加自信和坚决，即使其政治主张与美国利益相悖。

拜登将面临一个与他在奥巴马政府末期所面临的截然不同的中东。如今，中东地区在设法解决全球大流行病造成的政治、经济和人力损失，气候变化和经济下行带来的影响，青年人口迅速增长带来的需求，以及难民和移民潮问题，这些问题的解决迫切需要国际社会发挥建设性作用。整个中东地区——无论是美国的盟友还是对手——如何应对以上挑战，将会影响未来几十年美国的国家安全以及外交政策。

除了挑战之外，中东也出现了一些积极发展迹象，如果巧妙地加以利用，可使美国从中受益。其中最主要的是以色列与海湾和北非国家达成关系正常化协定，这一突破为美国巩固与地区伙伴的关系、推动经济与科技综合发展提供了机遇。但至关重要的是，关系正常化协定并不意味着巴以和谈的结束，也不是煽动地区局势进一步升级的平台，而将成为恢复谈判并寻找通往“两国方案”新途径的动力。

在过去几年里，关于美国退出中东、重新加强自身在亚洲影响力的说法有很多。但事实是，美国在中东仍然具有需要新政府保持关注的持久利益。这些利益要求美国制定一体化战略，以重建伙伴关系，抗衡对手，并在“减少地区动荡冲突，使该地区在未来走上更加稳定的合作道路”这一长期目标框架下采取行动。

在以下的政策摘要中，中东研究所的学者们探讨了大量国别和地区问题，既列出了美国的持久利益，也针对拜登政府的政策给出了具体建议，这些建议将使美国在这一动荡地区的利益得到进一步发展。

美国在中东保有持久利益

美国在中东的政治、经济、外交和军事投入需要反映美国在该地区的广泛利益：

能源安全：尽管美国已成为能源净出口国，但仍是全球能源贸易的一部分。此外，美国在欧洲和亚洲的盟友仍然依赖于中东地区出口的石油和天然气。因此，即使世界正在寻求从化石能源向可再生绿色能源过渡，中东能源在未来几十年内对全球经济安全仍然至关重要。美国有意维持并防止伊朗或其他大国控制这些资源的流动。

保卫海上航线：霍尔木兹海峡、曼德海峡和苏伊士运河等是经由中东地区连接东西方的重要国际贸易路线，如果国际贸易自由通行在这些通道中受阻，全球经济将会遭受打击。美国要维持这些通道的开放与安全，而非将对这些通道的控制权拱手让给其在地区或全球范围内的竞争对手。

反对暴力极端主义：据美国安全机构评估，“极端组织”和“基地”组织等恐怖组织对美国全球利益和对美国本土的威胁是真实且持续的。与区域和国际力量合作以威慑、干预、击败和摧毁这些暴力极端主义团体，仍将是美国未来的核心安全利益之一。

促进良治与民主：在“阿拉伯之春”爆发十年后，整个中东地区的国家机构在生存能力方面仍然存在严重问题。有人对独裁统治死灰复燃表示担忧，还有人担心对人权和公民自由的尊重在缩减。只有确保当地政府摆脱这些令人不安的趋势，才能最好地维持美国在该地区的关系。拜登政府必须加倍努力履行美国在人权、法治、性别平等和民主价值观等方面做出的承诺，所有这些对于该地区的人民都至关重要，并将美国与其全球竞争对手区别开来。

海湾地区的稳定：美国在缓和海湾地区的紧张局势方面有着持久利益。地区大国之间的紧张局势会引发世界大国的介入，从而使冲突进一步升级。此外，紧张局势可能会加剧内战地区的代理人竞争，使整个地区成为一个冲突陷阱，诱使全球卷入其中，破坏全球社会稳定。

以色列及其邻国：以色列的安全已经成为并将继续成为美国的核心利益之一。另一核心利益是解决在整个阿拉伯和穆斯林世界持续造成紧张局势的巴以冲突。

结束无休止的战争：进一步削减在阿富汗和伊拉克/叙利亚战区的主要军事部署是美国的又一利益所在，尽管这样做将使美国不得不保持关键安全关系，并维持较小规模的特种作战部队部署以保持反恐能力。结束也门、叙利亚和利比亚内战并稳定伊拉克局势，将帮助拜登政府削弱美国的军事存在。

防止大规模杀伤性武器扩散：核武器和生化武器扩散是美国关注的首要问题。美国的长远利益是通过谈判实现一个没有大规模杀伤性武器的中东，但在短期内，美国要防止大规模杀伤性武器在包括但不限于伊朗的进一步扩散。

支持这些利益的道路障碍重重

在寻求确定中东政策方向的过程中，拜登政府将面临一个总体上比以前更不利于美国利益的竞争环境。拜登将面临的其他挑战包括：

大国竞争：中国和俄罗斯不断加强与该地区主要大国的政治联系。中国的“一带一路”倡议包括海上通道和陆路走廊，中国也是阿联酋的主要贸易伙伴。俄罗斯与沙特密切合作，通过保障“欧佩克+”协议稳定油价。中国和俄罗斯都有意进军中东地区军品市场，而中东地区的5G网络也将围绕中国的华为技术展开建设。

地区大国的崛起：随着美国地区盟友对其继续参与中东事务的意愿和能力的担忧不断增加，在该地区发展起替代性的领导国家以填补权力真空。该地区更加自信的新一代领导人崛起，决意规划他们自己的道路以促进国家利益，即便其主张与美国利益相左。在很多情况下，这一自信仍主要停留于政治、经济和外交层面，但也已经发展为直接或间接的境外武装干涉，伊朗长期以来始终坚持这条道路。20世纪80年代，伊朗在黎巴嫩建立真主党，随后将这一模式扩展至伊拉克、叙利亚和也门。最近其他国家也纷纷效仿这种模式，比如土耳其对叙利亚和利比亚的干预、沙特对也门的干预以及阿联酋对也门和利比亚的干预。对美国而言，在面对卷入复杂冲突的地区伙伴与对手时，上述模式将会使如何与双方打交道这一问题变得更为棘手。

面临严峻挑战的地区：与世界其他地区一样，中东地区的政治、经济和社会均受到了全球大流行病的严重波及。尽管该地区的一些政府在应对大流行病方面表现出色，但与之相伴的是财政空间紧缩、贫困率和失业率上升以及压制力度不断提高等问题。恢复期将是漫长而艰难的。当大流行病消退时，极为糟糕的社会条件将与再次兴起的流动性相结合，这意味着自2021年下半年起，该地区许多国家可能会面临新一轮抗议和潜在的不稳定性。

拜登政府要始终关注导致该地区不稳定的国别、区域和全球因素，并通过回应特定利益或应对特定危机来制定政策，同时推动国别、地区和全球态势朝着对该地区和对美国利益更加积极的方向发展。这对于拜登政府而言极为重要。

政策概述

接下来将详细介绍美国在面对该地区国家和问题时的政策要素。这些要素属于更广范畴内的美国战略，该战略既要保持和促进美国的利益，又要维持较小投入，不能给美国政治和外交带来更多负担。这一战略应包含以下要素：

将该地区作为一个整体加以关注：拜登政府会聚焦于该地区的紧急问题——从伊朗到土耳其，再到伊拉克、叙利亚、巴以和也门等。但是，美国也应将该地区视为一个整体，并认识到更加稳定、冲突较少、内部合作更加紧密的地区秩序，将使美国利益得到最佳且最可持续的维护。为了实现这一目标，美国需要鼓励阿拉伯国家、伊朗、土耳其和以色列等地区大国间的合作。此外，美国还需要强化这样一种规范，即各国在各自的边界内通过外交途径而非代理人战争来谋求自身利益。美国需要向各国政府及人民阐明其对该地区的长期愿景，并聚焦于缓和地区紧张局势、重建对基于国家的秩序的尊重。美国应利用其对盟友和对手的影响力来推动这一长期目标的实现，并争取欧洲、中国和俄罗斯——三者均是地区稳定和基于国家且遵守规则的秩序的受益者——的支持。

与伊朗再接触——包括美国重返《联合全面行动计划》（JCPOA）和伊朗重新承诺其条款——须成为缓和地区紧张局势的首要任务。美国还需要对地区盟友的威胁感知和安全需求保持敏感。也门冲突的解决可能会为伊朗和海合会国家间进行新的区域对话敞开大门以解决这些问题。

拜登政府还应该认识到，该地区大多数人并不关注地缘政治竞争，更为紧迫的社会经济关切与贫困、失业和医疗保健等问题相关。鉴于此，美国应利用其软实力帮助动员国际力量，以消除全球大流行病，推动后大流行病时代的社会经济复苏、经济一体化进程和经济增长。此外，美国还应与国际金融机构相协调，向被战争蹂躏的民众提供“一揽子”金融援助，帮助其发展，并恢复对陷入困境的巴勒斯坦社区的援助。

致力于结束内战并防止新内战：也门、叙利亚和利比亚的战争黑洞，吸引了地区和国际干预，并对外输出安全威胁、暴力极端主义和难民。出于维护自身利益的需要和人道主义原因，美国应利用其外交和政治工具全面缓和内战/代理人战争，并在可能的情况下通过谈判结束战争。在也门和利比亚，通过谈判结束战争是有可能的，应予以积极争取。在叙利亚，很难想象与阿萨德政权通过谈判结束战争，但美国应该缓和冲突，并设法为饱受苦难的民众提供社会经济救济。美国应支持伊拉克和黎巴嫩等有可能再度陷入国家崩溃和内战的脆弱国家。在阿富汗，特朗普政府试图通过谈判既为美国人找到一条出路也为阿富汗人找到一条发展道路。美国应继续致力于调解斡旋，同时对未来有限的政策选择保持清醒。

在大国竞争的同时寻找合作领域：虽然美国主要是基于大国冲突的背景看待中国和俄罗斯在该地区的存在，但其眼界应超越竞争。无限制的竞争可能会加剧地区分裂和冲突，并为失败国家、持续内战、非国家武装行为体和恐怖组织提供温床，这不符合美国的利益，也不符合中国和俄罗斯的利益。在棘手的地区危机中，大国间的沟通协作可以带来当地难以想象的解决方案。对伊朗实施国际制裁、随后就伊朗核问题达成国际协议，这一例子就是大国合作的典范。

超越地缘政治：全球大流行病对中东的政治、经济和社会造成了严重影响。美国可以通过帮助低收入国家获得和分发疫苗来巩固其软实力领导地位。美国应与国际和地区性机构相协调，帮助低收入国家从大流行病期间产生的财政赤字、经济萎缩和社会损失中恢复过来，并帮助该地区国家建立起对未来大流行病以及对气候变化加速影响的适应力。

结论

美国在中东拥有持久利益。为确保并促进这些利益，美国需要在该地区维持可持续的政治、安全和经济参与。美国还应认识到，该地区总体的功能失调和分化直接影响到美国的利益，利用美国的影响力鼓励中东国家像世界其他地区一样，朝着更加合作、更加一体化的地区框架迈进是美国的长期利益。鉴于此，美国必须鼓励地区势力间缓和关系、开展合作，并阐明最终目标是建立一个基于国家的地区秩序，在这一秩序下，该地区各国像世界其他地区一样，遵守国际关系的基本规则。

二、美国在中东的总体利益

和政策重点

问题

中东正在经历近代史上最不稳定的时期之一。这一不稳定性远远超出了当前新冠肺炎大流行病及相关的经济萎缩、能源价格暴跌这三重危机。更深入地看，造成不稳定的一部分原因是国内冲击。例如2011年的“阿拉伯之春”，还有一部分原因是外部冲击，例如2003年美国入侵伊拉克。如今的许多社会裂痕都可追溯至1979年，当时伊朗的伊斯兰革命动员并武装了该地区的什叶派群体，而美国、巴基斯坦和沙特则动员并武装了逊尼派激进团体，以应对苏联对阿富汗的入侵。

如今该地区包含四个彻底失败或部分失败的国家（也门、利比亚、叙利亚和阿富汗）、几个非常脆弱的国家（伊拉克、黎巴嫩和苏丹）、数十个非国家武装行为体（逊尼派和什叶派；阿拉伯、库尔德、普什图等），还有一些公认的恐怖组织。

中东饱受几个冲突轴心的困扰。首先，伊朗卷入了最大的冲突体系：与美国及其地区盟友以色列、沙特和阿联酋发生冲突。第二个冲突轴心在逊尼派世界内部，一边是阿拉伯四方（沙特、阿联酋、巴林和埃及），另一边是土耳其（最近卡塔尔也加入其中）。这加剧了该地区在政治伊斯兰和穆斯林兄弟会所扮演角色问题上的紧张态势，并在一定程度上助长了利比亚内战。第三个冲突轴心是巴以问题及其在更广泛的阿拉伯和穆斯林世界产生的影响。

以色列与阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥之间具有突破性的关系正常化协议是最新动态。在这一崭新的关系正常化进程中，沙特必须被算作“影子伙伴”之一，因为尽管利雅得现阶段还未做好准备公开采取行动，但其不得不同意巴林和阿联酋的直接接触。这些新的结盟应释放这些区域经济体在经济、科技、基础设施和贸易合作方面被压制的潜能。以色列与海湾国家的伙伴关系将对伊朗形成额外的威慑，但也可能加剧整个波斯湾地区的不信任和紧张局势。

美国利益

美国在中东主要有五大利益：

1.维持能源和贸易向世界市场自由流动。

2.抵制大规模杀伤性武器的扩散。

3.打击恐怖组织。

4.支持伙伴与盟友。

5.限制大国对手的影响力。

人们对中东的关注度普遍下降，转向亚太再平衡，或关注抗击大流行病、重建全球制度和减缓气候变化等全球性问题，上述利益必须要在这样的背景下加以考察。

此外，还必须在美国疲态的背景下看待上述利益，因为在中东代价高昂的投入几乎没有带来积极的回报。这种疲态不仅存在于公众层面，还存在于军事和外交决策者层面。

政策建议

寻找美伊关系突破口至关重要。如今牵涉伊朗的冲突助长了几场内战，直接对世界能源供应及美国的伙伴和盟友构成威胁，并助长了支持主要恐怖组织的教派激进主义。奥巴马政府的做法在伊朗核问题上取得了进展，但也导致伊朗加大了对该地区的干预并扩大其导弹计划。特朗普政府的政策削弱了伊朗经济，但并未解决问题，反而加剧了地区和能源风险。现在有机会依靠特朗普政府提供的影响力与伊朗展开更加广泛的谈判，谈判内容不仅包括重新审视《联合全面行动计划》——也许还有更强有力的附加协议，还包括围绕减少伊朗对该地区的干预并限制其导弹计划进行讨论。这并不容易，但却是必不可少的，与伊朗无休止的冲突将影响美国在中东的五大核心利益。

由于内战造成大规模的难民流动，加剧人类苦难，并催生恐怖组织，因此结束内战应成为美国的首要任务。结束在也门和利比亚的战争并非遥不可及，但需要更加协调一致的外交和政治意愿。结束在叙利亚和阿富汗的战争较为困难。在叙利亚，预期最好结果是将不确定局势稳定下来，避免造成更多的人道主义灾难或导致“极端组织”死灰复燃。在阿富汗，在无法击败塔利班的情况下，最好的选择可能就是努力让阿富汗人来主导。

美国应该在以色列与几个阿拉伯国家关系正常化协议的基础上继续努力，在更加友好的阿拉伯环境下，恢复巴以关于两国方案的谈判。

沙特与卡塔尔在最后一刻达成和解是一个可喜的进展。美国应与伙伴合作缓和土耳其与其他逊尼派主要势力间的紧张关系，并鼓励建立信任与加强合作。

在大流行病带来的的阵痛中，美国应发挥领导作用，帮助协调向该地区低收入国家提供疫苗，鼓励国际货币基金组织和其他金融机构帮助低收入国家应对大流行病带来的财政和经济压力，并帮助该地区的卫生部门重建并恢复韧性，为未来可能发生的大流行病做好准备。

拜登政府应忠于自身和美国的核心价值观，重新坚持将人权、公民自由、法治和责任政府作为美国在该地区立场的一部分。

总体而言，美国应继续维持其在该地区的存在和伙伴关系，同时提供人道主义援助，鼓励经济改革、发展和投资，并敦促进行公民和政治改革。

说明

本文翻译自美国中东研究所（The Middle East Institute）2021年3月发布的报告《拜登政府与中东：可持续推进的政策建议》（The Biden Administration and the Middle East: Policy Recommendations for a Sustainable Way Forward），作者为保罗·萨利姆（Paul Salem）、杰拉尔德·费尔斯坦（Gerald Feierstein）和罗斯·哈里森（Ross Harrison），译者为许政哲。

作者简介

保罗·萨利姆（Paul Salem），美国中东研究所（MEI）主席，1989 年至1999年创立黎巴嫩公共政策智库黎巴嫩政策研究中心，1999年至2006年担任法里斯基金会主任，2006年至2013年担任黎巴嫩贝鲁特卡内基中东中心的创始主任。

杰拉尔德·费尔斯坦（Gerald Feierstein），美国中东研究所高级副主席，曾在美国驻巴基斯坦、沙特阿拉伯、阿曼、黎巴嫩、耶路撒冷和突尼斯的外交机构任职。2010 年，被任命为美国驻也门大使；2013年至2016年任美国国务院负责近东事务的副助理国务卿。

罗斯·哈里森（Ross Harrison），美国中东研究所高级研究员，最新著作为Escaping the Conflict Trap: Toward Ending Civil Wars in the Middle East（2019 年，与保罗·萨利姆合著）

译者简介

许政哲，北京大学外国语学院阿拉伯语言文化系2020级本科生。

北京大学中东研究评论 第8期

拜登政府与中东：可持续推进的政策建议

保罗·萨利姆，杰拉尔德·费尔斯坦，罗斯·哈里森

北京大学中东研究中心

北京大学卡塔尔国中东研究讲席项目 

2021年12月6日

电子邮件：pku_qcmes@vip.sina.com

Peking University Middle East Review: Issue 8

The Biden Administration and the Middle East:
Policy Recommendations for a Sustainable Way Forward

Paul Salem, Gerald Feierstein, Ross Harrison

Center for Middle Eastern Studies, Peking University (CMES-PKU)

State of Qatar Chair Program in Middle Eastern Studies at Peking University (PKU-QCMES)

December 6, 2021

E-mail: pku_qcmes@vip.sina.com

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