2020年12月选举产生的国民议会很快就陷入了对抗和僵持的旧局面。科威特能否找到和解与改革之路？

科威特第十六届国民议会：迅速陷入僵局

2020年12月15日，科威特第16届国民议会首次会议的场景仿佛似曾相识。反对派在此前举行会议、制定优先事项并“协调”议长选举投票，以阻止国民议会议长马尔祖克·加尼姆（Marzouq al-Ghanem）连任，但2020年就像 2016 年一样再次失败了。自2013年以来，加尼姆是使立法部门听命于统治家族领导的行政部门的关键人物，他甚至反对赦免流亡的议会反对派成员。

此次选举发生在科威特的“新时期”（al-ahd al-jadeed，2020年9月埃米尔萨巴赫·艾哈迈德·萨巴赫去世之后就开始使用这一称呼）。这是在已故埃米尔的兄弟纳瓦夫·艾哈迈德·萨巴赫担任新任埃米尔后进行的首次选举。但新任埃米尔选择让首相萨巴赫·哈立德·萨巴赫（Sabah al-Khaled al-Sabah）留任。萨巴赫·哈立德·萨巴赫于2019年11月首次担任首相，并于2020年12月再度担任首相。反对派批评萨巴赫·哈立德·萨巴赫政府处理新冠疫情的方式，指责其内阁支持加尼姆，以及在一些议员持保留意见的情况下，仍将内政部长阿纳斯·萨利赫（Anas al-Saleh）留在其内阁中。

很多分析预测，新一届国民议会对于科威特领导层来说将很难管理，因为其中有几位以激烈的反政府言论著称的人士。但是，没有任何一项分析能够预料到行政与立法部门之间的关系会如此之快地陷入僵局。36名国民议会议员表示支持议会对首相进行质询。该质询案由反对派议员巴迪尔·达胡姆（Bader al-Dahoom）、萨米尔·苏维特（Thamir al-Suwayyit）和哈立德·奥泰比（Khalid al-Otaibi）提出，明确涉及国民议会议长选举和议会委员会选举过程的相关事项。其结果是，政府在国民议会的最初两次会议后，于2021年1月13日辞职，成为科威特历史上任期第二短的内阁。

现在距政府辞职已经过去七周了，埃米尔援引宪法第106条，将国民议会全体会议推迟一个月举行。回顾此前的议会危机，这种情况只在2012年发生过。当时，在国民议会全体会议推迟后，宪法法院认定2012年2月的选举无效，这就导致议会实际上宣告解散。那是自1963年以来科威特第八次解散国民议会（科威特历史上18个议会中有10个遭到解散）。

政策与规则的冲突

科威特行政与立法部门的关系史并不是一个线性的过程。行政部门试图遏制立法机构中的反对派，最早的阶段是1963年至1991年期间。1991年从伊拉克占领下解放后，科威特在美国的鼓励下恢复议会。此后，科威特领导人放弃了此前的做法，而是开始无节制地利用宪法赋予的权力解散国民议会并进行新的议会选举。自2009年以来，政府越来越多地利用宪法中的模糊条款和国民议会的议事规则来阻止或拖延国民议会行使立法权和监督权，引发与国民议会中的反对派在条款解释上的争端。随后，宪法法院通常会以有利于政府的方式解决这些争端。

当前危机是第三个阶段，是将政策冲突与博弈规则的争端相结合。反对派因无法行使立法权而倍感失望，从而过度行使监督权，比如反复质询部长，然后进行不信任投票，这会导致部长遭到罢免。这些做法有可能会打破科威特现存的微妙平衡。

观察这一动态是如何在科威特第15届议会（2016年选举产生，持续至2020年）中发挥作用的，就能够深入了解当前危机的具体根源。

2016 年的选举是在大多数反对派决定结束对国民议会的抵制之后举行的。这使得反对派以及代表改革派“希拉克运动”（Hirak movement）的年轻候选人在选举中有了合乎情理的表现，这帮助反对派在国民议会中夺得了一些关键的委员会席位，包括在2017年和2018年控制的立法与法律事务委员会（Legislative and Legal Affairs Committee）。但是反对派很快就开始对其有限的立法能力，特别是在政治问题和公民权利上的立法能力感到失望。

比如2020年，反对派试图通过立法与法律事务委员会推动一项大赦法案，赦免所有在 2011 年因闯入国民议会而被定罪的人。这一努力因该法案与另外两项备受争议的赦免法案合并而受挫。另外两项赦免法案分别是“阿卜达利”案（Abdali）和前什叶派议员“阿卜杜·哈米德·达什蒂”案（Abdulhamid Dashti）。在“阿卜达利”案中，25名科威特公民和一名伊朗人——均为什叶派——被判犯有“为伊朗和黎巴嫩真主党藏匿武器，从事间谍活动”罪。在另一案中，达什蒂因侮辱沙特和巴林、批评科威特司法机构而被定罪。

大赦方案立法很快就失败了，因为对涉及此类法律草案的国民议会议事规则的解释存在分歧。这显示出国民议会越来越复杂的局面，因为议事规则之争总是与政策之争纠缠在一起。通常情况下，无论是通过宪法法院还是国民议会议长对议事规则进行解释，其结果总是倾向于支持执政家族领导下的政府，因此立法工作停滞不前。

这一局面的结果就是国民议会过度行使监督权，特别是对部长进行质询。在国民议会中提出质询非常容易，任何一名议员均可单独行使这项权利。在第15届议会期间共有32次质询，平均每年8次，且大多数质询是由反对派提出的。“当你在议会中未能获得多数席位，并且你的立法尝试受挫时……你别无选择，只能质询、质询再质询。”第15届议会中的反对派主要人物之一胡麦迪·苏拜（Al-Humaidi al-Subai）如此描述这一对抗状态。对部长进行质询除了出于对立法受阻的沮丧之外，还可能是为了个人竞争、打击报复政敌或换取个人利益，甚至是为了向选区展示自身实力。

质询，特别是针对首相的质询，产生了重大影响。鉴于质询可能造成的严重后果，政府已经变得善于利用科威特宪法和国民议会内部规则中的灰色地带来削弱或废除这些质询。将2018年对首相的质询提交给国民议会的立法与法律事务委员会就是一个鲜明例子。

综合来看，这些因素导致行政与立法部门之间僵局成为科威特的顽疾。

此外，反对派长期无法协调立法权和监督权。二者之间不协调的部分原因在于，科威特的选举制度基于单一不可转移选票制，而这一制度鼓励个人竞争，阻碍形成联盟。反对派似乎是一个“集团”（bloc），但更准确地说，其实是一个由部落候选人、伊斯兰主义者和主张民主的活动家组成的松散“联盟”（coalition），在某些问题上意见一致，在另一些问题上存在分歧。此外，在科威特不存在正式的政党，因而松散的政治集团和议会集团之间进行协调变得更复杂。反对派之间缺乏协调的例子比比皆是，例如前述放弃赦免法案的情况，以及2018年1月在撤换经济和社会事务部长杏德·萨比赫（Hind al-Sabeeh）的问题上未能达成一致。

避免失败的途径

2020年新一届议会成立初期就存在着关于规则的争议，且未能协调一致，这为形成高效的行政与立法部门关系勾画出令人沮丧的图景。反对派指责政府干预竞选，支持加尼姆成功当选国民议会议长。还有一些人声称政府干预了国民议会各委员会的内部选举，尽管在选举中反对派取得了合乎情理的结果，但其在议会各委员会担任主席和成员的人数仍然受到了限制。

与此同时，反对派分裂成两派。其中一派的立场是争取权力最大化，由大约8到11名议员组成，由出自部落的反对派成员巴迪尔·达胡姆领导；另一派由哈桑·乔哈尔（Hasan Johar）领导，其16名成员来自国民集团（National Bloc）、哈达斯（Hadas，注：全称为“伊斯兰宪政运动”，是科威特的伊斯兰政治组织）和穆泰尔部落（Mutair tribe）三方组成的选举联盟（被称作“十六人集团”/ group of 16）。迄今为止，政府的策略始终是与后者进行谈判。虽然这一谈判促成了政府与议员联合委员会的成立，但此举在反对派内部造成了裂痕，导致两派之间在社交媒体上发生激烈冲突。

在萨巴赫·哈立德·萨巴赫领导下于3月2日组建的新内阁，最初被视为政府与反对派之间协调的积极成果，因为正如上文所述，该内阁是在国民议会全体会议为期一个月的休会期结束之前组建的。然而，本届国民议会的成功在很大程度上将取决于政府的善意以及反对派停止质询的意愿。如果政府选择在国民议会议长的帮助下挫败反对派利用议事规则漏洞行使立法权的企图，那么关于政策和规则的冲突可能会持续下去。一些与反对派“十六人集团”相关联的议员公开威胁称，如果政府未能通过商定的立法，他们将重新进行质询。

此外，为了展现反对派的实力，乔哈尔宣布，他们希望就对新冠疫情的处理方式及强制执行宵禁（宵禁从3月7日开始，为期一个月）的决定对卫生部长巴希勒·萨巴赫（Basel al-Sabah）提出质询。此外，达胡姆与另外一名持议会权力最大化立场的议员对首相提出质询，内容是内政部以违反新冠疫情期间管控规定为由，决定向总检察长办公室通报参与达胡姆集会的参与者。

除非科威特着手进行改革，否则其政治发展的停滞就得不到解决。首先，应从过去的宪法危机中吸取教训，修订国民议会的议事规则，使其更加清晰和详细。政府对规则漏洞的利用会造成宪法危机，这严重损害了国民议会和宪法法院的合法性。且立法不应由行政部门的意愿来决定。其次，迫切需要对宪法法院进行改革，将与国民议会协商后或经国民议会批准后任命的成员纳入其中。如此一来，国民议会和行政部门之间关于宪法和议事规则的冲突将由一个公正、独立和平衡的宪法法院来解决，而一个总是偏向行政部门的宪法法院缺乏有助于解决此类问题的合法性。最后，应修订科威特的选举法，以鼓励集体合作、遏制议员中的个人主义倾向。虽然这可能会造就一个更加统一的反对派集团来阻碍政府某些特定的立法倡议，但却能有助于界定各派政治势力，政府从而可与之进行有效谈判以实现立法目标和立法进程。